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关于《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》修改的若干建议

第 36 卷第 1 期

浙 江 海 洋 大 学 学 报(人 文 科 学 版 )

2019 年 2 月 JOURNAL OF ZHEJIANG OCEAN UNIVERSITY(HUMANITIES SCIENCE)

Vol.36 No.1 February,2019

关于《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》 修改的若干建议
周舫震 朱羿峄
(中国船舶油污损害理赔事务中心,上海 200082)
[ 摘要 ] 针对我国船舶油污损害赔偿基金理赔工作中发现的制度性问题,分析了产生问题的原因,通过学习借鉴我 国法院审判实践及国外同类基金运作经验,提出了符合实际需求的解决途径,并基于兼顾效率和公平的原则,对规 范我国油污基金理赔工作的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》提出了修订建议。 [ 关键词 ] 油污基金 ;《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》;修订建议 [ 中图分类号 ] D920.4 [ 文献标识码 ] A  [ 文章编号 ] 2096-4722(2019)01-0001-06
我国是石油运输大国,也面临着严重的油污威胁。近二十年来,我国发生了多起重大船舶油污事故。 如 2002 年发生的“塔斯曼海”轮溢油事故,溢油量超过 200 多吨,当地水产养殖业遭受了重大损失 ;2014 年 发生的“安娜”轮油污事故,超过 300 人向法院提起了索赔请求,索赔金额近亿元。与船舶油污事故造成的 巨大损失相比,船舶油污受害人却因为种种原因,无法从肇事船东处获得足额赔偿。
为保障船舶油污受害人的合法权益,我国于 1999 年公布了《海洋环境保护法》①,确立了我国实行船舶 油污损害民事责任保险制度和船舶油污损害赔偿基金制度,并先后颁布了《船舶油污损害赔偿基金征收使 用管理办法》(简称《办法》)和《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法实施细则》(简称《实施细则》), 规范基金的征收和使用工作。
据笔者所在的中国船舶油污损害理赔事务中心(简称“理赔事务中心”)统计,截至 2018 年 7 月 1 日,中 国船舶油污损害赔偿基金(简称“基金”)已经成功理赔了 9 起案件,支付的赔偿款项总计 2 658 余万元,共 有 16 家单位从中受益。基金对船舶油污受害人的补充赔偿作用效果显著。
随着我国经济社会的快速发展,一方面,举国上下日益重视环境保护,希望基金扩大使用范围,发挥更 大作用的呼声越来越高 ;另一方面,基金理赔实践也暴露出理赔制度的不妥之处。尤其是 2018 年年初发生 的“桑吉”轮重大船舶油污事故,凸显了现行《办法》中赔偿限额较低、赔偿范围有限等问题。
本文试结合基金油污理赔工作实践,分析《办法》现行制度存在的问题,并在学习借鉴司法经验和国际 做法的基础上,就完善现有制度提出一些建议。
一、《办法》现行制度存在的问题
结合理赔实践及船舶油污损害赔偿领域相关人士的意见,笔者认为基金要发挥更大作用,须着力解决 以下几个问题 :
(一)基金对单起事故赔偿责任限额较低 《办法》第十八条规定了“船舶油污损害赔偿基金对任一船舶油污事故的赔偿或者补偿金额不超过 3 000 万 元人民币”。前述赔偿限额是根据 1973— 2009 年期间我国发生的船舶油污损害赔偿情况,参照国际油污基 金与船东承担油污损害赔偿比例计算得出,比较符合当时的船舶油污损害赔偿情况。
[ 收稿日期 ] 2018-12-20 [ 作者简介 ] 周舫震(1967-), 男,上海人,高级工程师,研究方向 :船舶防污染 ;朱羿峄(1981-), 女,江苏南通人,工 程师,硕士。

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随着我国经济的高速发展,海上石油运输现状也发生了巨大变化,我国海洋经济开发程度与规模已与 当年不可同日而语。我国管辖海域发生的单一船舶油污事故造成的损失金额有着明显增加的趋势。
近年来发生的“地中海伊伦娜”轮、“密斯姆”轮、“达飞佛罗里达”轮船舶油污事故的油污受害人索赔 金额总计均超过了亿元。尤其是 2018 年 1 月 6 日,巴拿马籍油船“桑吉”轮与中国香港籍货船“长峰水晶” 轮在长江口以东约 160 海里处碰撞,导致“桑吉”轮起火,船载约 11.14 万吨凝析油泄漏并发生燃爆,造成附 近海域大面积污染,海洋生态资源和渔业资源遭受重大损失,事故应急处置费用巨大。据笔者了解,该污染 事故的各相关方向上海海事法院申请债权登记的债权总额已经超过了 19 亿元人民币。基金的公益性质决 定了其应在“桑吉”轮事故中积极发挥补偿作用。《办法》规定的 3 000 万赔偿限额显然是杯水车薪,难以充 分发挥保护海洋环境、补偿油污受害方的作用。
(二)基金赔付范围较窄 以基金理赔过的“山宏 12”轮案为例。2012 年 12 月 30 日,内河油船“山宏 12”轮载运约 400 吨废油 从江苏太仓开往江都途中,船舶在长江常熟段水域沉没。事故导致废油溢出并扩散飘移至上海水域,并在 崇明岛南岸西段登陆,造成崇明南岸长江水域沿线 20 余公里宽 80 米的江面、滩涂遭受严重污染,受污染滩 涂面积合计约 2 500 亩。崇明多个水闸至河口出现大面积污染,港内码头、船舶船体、护坡、河床、水闸闸门 亦被油污侵蚀。 事故发生后,上海晨扬公司根据应急处置单位的指令赴现场开展应急处置。应急处置结束后,由于事 故责任人一直未支付相关应急处置费用,晨扬公司向法院提起诉讼。法院判决认可晨扬公司产生的应急处 置费用约 450 余万元。因法院认定未发现肇事船舶“山宏 12”轮船东有可供执行的财产,晨扬公司随后向 基金提起索赔申请。最终,经调查核实,基金向晨扬公司支付了理赔款 120 万余元。基金理赔金额和法院 判决金额有较大差距的原因是两者在两个方面赔偿范围不一致 : 一是根据《办法》第十七条的规定②,基金只赔偿和船舶油污事故有直接因果关系的直接经济损失。对 于索赔人通常可以向船舶所有人及其油污险保险人主张的与本起船舶油污事故相关的收入损失等间接经 济损失,诉讼费用、税收等费用,油污基金均不予赔付。 二根据《办法》及《实施细则》第十二条规定,基金赔付的污染地理范围为“中华人民共和国内水、领海、 毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。其中,内水为我国领海基线向内陆一侧 的所有海域,包括沿海港口水域”。从上述规定可以看出,基金仅赔偿我国海域遭受的船舶油污损害,我国 内河水域遭受的船舶油污损害不属于基金赔偿范围。因此,基金在对“山宏 12”轮案进行理赔时,把内河水 域遭受的油污损害费用予以了剔除。而法院判决的船东赔偿金额亦包含内河水域的污染损害。 (三)油污基金先行赔付制度不完善 基金自正式运作以来,已理赔的 9 起案件中有 6 起为无主船舶油污事故。基金已经对此类暂时无法找 到肇事船舶的油污受害人先行赔付了损失。但对于肇事方明确的船舶油污事故,根据《办法》现行规定,船 舶油污受害人目前都要经历“发生船舶油污损害—油污受害方起诉肇事船东(含保险人)—法院判决且肇 事船东已尽赔偿责任或实际没有赔付能力—受害方向基金索赔不足部分—基金理赔—基金赔付”等环节。 整个赔付过程从立案、开庭到法院做出判决,往往需要数年时间,而且在法院判决后,按照现行规定,基金最 终做出赔付还需要经过一定时间的理赔周期。 前述提及的近年发生的“达飞佛罗里达”轮、“桑吉”轮等重大船舶油污事故的索赔都是持久战,船舶油 污受害人在索赔初期不但经济受损,还须为启动法律程序另外支付一定的诉讼费用、律师费用,而且可能会 面临还未等肇事船东和油污基金处获得赔偿,就已经破产、倒闭等尴尬局面。 (四)基金赔付代位求偿权不明确 《办法》第二十六条第一款规定 :“船舶油污损害赔偿基金管理委员会在赔偿或者补偿范围内,可以代位 行使接受赔偿或补偿的单位、个人向相关污染损害责任人请求赔偿的权利。”从上述规定可知,《办法》赋予 了基金管委会代位求偿的权利。  以上述“山宏 12”轮案为例。理赔事务中心获悉,“山宏 12”轮的登记所有人可能有财产可供执行,目

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前已启动追偿程序。但由于基金管委会没有独立的法人资格,无法以其名义提起诉讼。而《办法》未赋予理 赔事务中心代位求偿的权利,因此,理赔事务中心的追偿可能会面临一些法律上的障碍。

二、依据我国实践经验及国外相关做法对上述问题的分析
为分析上述问题,笔者研究了我国实践经验及国外相关做法,以期寻找解决之道。 (一)提高基金赔偿限额 为充分发挥基金作用,提高基金赔偿限额势在必行。为确定新的赔偿限额,笔者从国际公约,我国法律 法规及国外基金的规定中寻找依据。 1. 根据《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定的船舶污染事故等级对应的直接经济损失数据确定新 的赔偿限额。 国务院《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十五条按照船舶污染事故溢油量以及事故造成的直接 经济损失等因素对船舶污染事故等级进行了划分。就直接经济损失标准而言,直接经济损失不足 5 000 万 的属于一般船舶污染事故 ;直接经济损失 5 000 万元以上不足 1 亿元的属于较大船舶污染事故 ;直接经济 损失 1 亿元以上不足 2 亿元的属于重大船舶污染事故 ;直接经济损失 2 亿元以上的属于特别重大船舶污染 事故。当然,在实践中,船舶油污受害人遭受的实际损失除财产损失等直接经济损失外,还应包含一些合理 的利润损失等,因此重大船舶污染事故所造成的所有损失可能会超过 2 亿元。目前,基金的赔偿范围仅限 于直接经济损失,所以对于基金而言,其赔偿范围与《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定的直接经济损 失范围基本一致,也就是说,油污基金的赔偿限额可以参考前述直接经济损失标准进行测算。 无论是在我国还是在全球范围内,特别重大船舶污染事故很少见,属于十年难得一遇的小概率事件,可 以将基金作用定位于基本满足重大及以下等级船舶污染事故的赔偿需求。由于重大船舶污染事故的直接 经济损失不超过 2 亿元。根据我国“船东和货主责任共担”原则③,按照船东和货主各承担 50% 的船舶油污 损害赔偿责任测算,货主的损害赔偿责任不超过 1 亿元。 货主承担责任的方式就是缴纳油污基金,通过油污基金对船东赔偿不足部分进行补充赔偿。油污基金 也就是货主对重大等级及以下的船舶油污事故的赔偿限额不超过 1 亿元。 【方案一】建议将油污基金对单起船舶油污事故的赔偿限额定为 1 亿元。 2. 依据海事赔偿责任限制相关规定确定赔偿限额 目前世界上排名前十的大总吨船舶多为超级油轮、巨型集装箱船和大型邮轮,根据相关数据显示,总 吨位在 20~26 万总吨之间。这些船舶如果发生燃油污染,按照《海商法》第二百一十条海事赔偿责任限 制的规定计算非人身伤亡的赔偿限额,20~26 万总吨区间的船舶的非人身伤亡的海事赔偿责任限额约为 2000~2600 万 SDR,换算为人民币取大数在 2 亿元人民币左右。 由于污染责任一般属于限制性债权,船东可以享受上述海事赔偿责任限制,按照前述“船东和货主责任 共担”原则,油污基金的赔偿限额可以比照船东的海事赔偿责任最高限额,即对单起船舶油污事故的赔偿限 额为 2 亿元。 在特殊情况下,例如 VLCC 发生持久性货油溢油事故,也可以参考国际油污基金和美国油污基金的做 法,提高基金的赔偿限额,以应对特别重大的船舶油污事故损害赔偿的需要。特殊情况下的基金的赔偿限 额可以通过以下方法来确定。 《1992 年国际油污损害民事责任公约》(简称《CLC 公约》)第五条第一款规定了载运持久性油类货物 的油轮船东对油轮溢油所造成的油污损害的赔偿责任限额。该规定明确船东的赔偿责任限制合计不超过 8977 万 SDR。如果一船造成的油污损害超过了船舶所有人的赔偿责任限额,且该油污损害发生在《基金公 约》缔约国境内,那么国际油污基金将对此损害予以补偿。 根据《1992 年设立国际油污损害赔偿基金公约》(简称《基金公约》)第四条第四款第一项的规定,对任 一起船舶油污事故,国际油污基金加上船东按照《CLC 公约》实际支付的赔偿额之和不超过 2.03 亿 SDR。

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如一艘大型油轮造成了油污损害,按照《CLC 公约》,船东的赔偿责任限额为 8 977 万 SDR,那么,国际油污 基金支付的赔偿不超过 1.1323 亿 SDR,折合人民币近 11 亿元。
美国溢油责任信托基金(简称美国基金)的赔偿限额为 10 亿美元④。根据世界银行公布的相关数据显示, 2017 年美国人均国民总收入为 58 270 美元,中国人均国民总收入为 8 690 美元⑤,将基金的赔偿限额与美国 基金的赔偿限额按照美国人均国民总收入和我国人均国民总收入的比例等比例折算,得出基金的赔偿限额 约 10.2 亿人民币。
因此,综合参考国际油污基金的赔偿限额、美国基金的赔偿限额,建议特殊情况(如发生特别重大船舶 油污事故等)下,可以将基金赔偿限额提高到 10 亿元。
【方案二】建议将基金对单起油污事故的赔偿限额调整为 2 亿元,对于构成特别重大等级船舶油污事故 的,该限额可以提高至 10 亿元。
3. 参考国外相关基金赔偿限额确定新的赔偿限额 考虑到近年来所发生的船舶油污事故索赔金额均超过了亿元,尤其是“桑吉”轮污染事故的索赔金额已 经超过 10 亿元,为满足目前我国船舶油污事故的实际赔偿需求,可以借鉴加拿大船舶油污基金的运作模式 (该国基金的限额为基金账户所剩余的资金),将基金赔偿限额调整为 10 亿元或者油污基金在当时所剩余的 余额,两者以较低者为准。 【方案三】建议将油污基金对单起油污事故的赔偿限额调整为 10 亿元或者油污基金在当时所剩余的余 额,两者以较低者为准。 《办法》可以考虑在上述三个方案中择一作为基金新的赔偿限额。 (二)扩大基金使用范围 1. 扩大基金赔偿范围 (1)我国司法实践中船东 / 保险人赔偿范围 根据我国最高人民法院 2011 年发布的《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(简称 油污司法解释)⑥规定,船东赔偿的船舶油污损害不仅包括对防止或者减轻船舶油污损害的费用,船舶油污 事故造成该船舶之外的财产损害等直接经济损失,还包括因油污所引起的收入损失以及对受污染的环境将 要采取的合理恢复措施的费用。 (2)国际油污基金赔偿范围 国际油污赔偿基金相关公约和手册等也规定,船舶油污损害包括清污和预防措施费用、财产损失、因财 产污染所引起的收入损失、单纯因污染造成的收入损失、环境损害费用等。可见,无论是我国司法解释还是 相关国际公约对于船舶油污损害赔偿的范围、赔偿的损失类型都较为一致,除了财产损失等直接经济损失 外,还包括收入损失等间接经济损失。赔偿范围较为广泛、多样和充分。 (3)扩大我国基金赔偿范围的分析 我国基金不赔付财产损害导致的收入损失以及将要采取的合理恢复措施费用的主要考虑因素是,基金 从零开始征收且征收标准较低,初期基金规模较小,为尽可能多赔付案件,规定了较狭窄的赔偿范围。随着 时间的增加,基金家底不断增厚,总盘子已经累积到一定规模。在实践中,也出现了很多要求油污基金扩大 赔偿范围,对油污受害人实现充分补偿的声音。在目前环境下,有必要根据实际情况对油污基金赔偿范围 做出调整。 2. 扩大基金适用地理范围 基金不赔偿内河水域遭受的船舶油污损害的规定已不适应当前形势。主要理由有 : (1)内河水域发生油污事故的风险更大,赔偿需求更强。我国内河数量众多,水道交杂,长江、珠江等主 要水系聚集了我国众多大城市和人口,沿岸有诸多取水口,生态敏感水域多。内河船舶在航行中因碰撞、搁 浅、沉没等事故的溢油量虽不大,但损失不小。曾发生污染水域靠近取水口,严重影响了沿岸人民群众的正 常生活的案例 , 如 2011 年 4 月,资江河道一艘油轮发生泄漏,造成取水口严重油污。 (2)目前内河运输船舶具有散、小、杂、多的特点,船东多为个体户,赔付能力普遍较差,导致发生油污事

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故后,油污受害人很难获得赔偿。在前述“山宏 12”轮案中,肇事船东赔付能力差,且未投保船舶油污险,油 污受害人即使持有法院判决,最终也没能从肇事船东处获得赔偿。
(3)部分内河船舶油污来自海上船舶,我国众多内河与海相通,由于油污具有流动性,一起船舶油污事 故可能既造成了海域油污损害,又造成内河油污损害。油污基金只赔付事故在海域造成的油污损害,对内 河遭受的油污损害不予赔付的做法“合规不合理”,难以被油污受害人接受。
因此,扩大基金适用的地理范围是《办法》修订的重要内容。 (三)完善基金先行赔付制度 为使污染损害受害人尽快获得赔偿,国际油污基金实行先行赔付制度,比如“河北精神”轮案中,国际油 污基金多次维持 35% 的先行赔付比例。⑦ 反观我国基金的定位是实质和程序意义上的补充赔偿,船舶油污受害人穷尽所有索赔途径后仍得不到 足额赔偿才能向基金索赔,制度出发点更多地考虑公平。但在实践中,不少油污受害人因油污损害金额大, 诉讼时间长,无法及时获得赔偿从而陷入经济困境。为充分发挥基金作用,有必要参照国际油污基金的做 法,设计先行赔付制度,在兼顾公平的同时,提高效率,帮助船舶油污受害人度过难关。 (四)明确基金赔付代位求偿权 无论是船舶油污责任人逃避赔偿或者船舶油污受害人过分受益,均有损社会公平。为平衡实践中油污 受害人、船舶油污损害责任人及油污基金三者之间利益关系,基金应当具有代位追偿的权利,以使其在履行 了先行赔付义务后,可以取代已经从油污基金获得赔付的油污受害人的地位,向未尽法定责任的肇事方提 起索赔,使得造成油污损害的最终责任人即肇事方承担最后的损害赔偿责任。 国际油污基金及其他国外类似基金都享有法定的代位求偿权。反观我国基金,目前《办法》第二十六条 虽然有类似规定,但其授权主体是基金管委会,在实践中,基金管委会是一个由油污基金九家成员单位代表 组成的议事机构,不具有独立的法人资格,无法作为独立的民事主体行使代位追偿权。确定行使代位求偿 权的适格主体是《办法》修订应解决的问题。

三、《办法》修订建议
综上所述,可以看出《办法》修订应着力在提高基金赔偿限额,扩大基金赔偿项目和地理范围,完善基金 先行赔付及代位求偿制度等方面。
(一)综合考虑我国船舶油污损害实际情况以及“桑吉”轮赔偿需求,建议《办法》采纳【方案二】的建议, 将基金对单起油污事故的赔偿限额调整为 2 亿元,对于构成特别重大等级船舶油污事故的,该限额可以提 高至 10 亿元。
(二)建议《办法》参照司法解释的规定,拓展基金赔偿范围。将船舶油污事故导致的非直接经济损失(包 括合理的利润损失、收入损失)以及对受污染的环境将要采取的合理恢复措施费用等项目纳入油污基金赔 偿范围,从而实现油污基金和肇事船东 / 保险人在赔偿范围上的统一。
(三)建议《办法》将基金适用范围从单纯的海域拓展到海域以及与海相通的可航水域,从而更好地保 护全国范围内的水域环境保护,维护船舶油污受害人的合法权益。
(四)建议《办法》建立特别重大船舶油污事故的先行赔付制度,暨对确定将要动用油污基金支付赔偿 的案件,油污基金可在初步评估油污受害人损失金额的基础上,联合肇事船东 / 保险人给予油污受害人一定 比例的先行赔付资金。这一做法经国际油污基金的实践表明能有效帮助受害人尽快恢复生产生活,降低索 赔周期太长对受害人的不利影响。
(五)建议《办法》授权由具有独立法人资格的理赔事务中心具体行使基金代位求偿权,并明确追偿金 上缴的方式,从而保障油污基金代位求偿权能够合法且正常地履行。

随着社会经济的发展,越来越高的环境保护需求与我国环境风险不断增加形成了新的矛盾。在此背景

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下,一方面,基金有必要也有能力通过扩大适用油污基金的地理范围、提高单起船舶油污事故赔偿额度、增 加赔偿项目、制订现行赔付制度等方法将更多船舶油污受害人纳入油污基金的受益范围,为我国水域环境 保护提供更充分的资金保障。另一方面,基金也应通过完善现有的代位求偿制度,更好地保障油污基金的 追偿权利,确保“谁污染、谁赔偿”的污染损害赔偿原则落到实处。从而实现基金理赔效率与公平的统一。

注释 :
①《海洋环境保护法》第六十六条明确“国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度 ;按照船舶油污损害赔偿责任由船 东和货主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。” ②《办法》第十七条 船舶油污损害赔偿基金按照申请时间顺序依次受理。其中,对同一事故的索赔按照下列范围和顺序赔偿 或补偿 :(一)为减少油污损害而采取的应急处置费用 ;(二)控制或清除污染所产生的费用 ;(三)对渔业、旅游业等造成的直 接经济损失 ;(四)已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用 ;(五)船舶油污损害赔偿基金管理委员会实 施监视监测发生的费用 ;(六)经国务院批准的其他费用。 ③《海洋环境保护法》第六十六条 国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度 ;按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货 主共同承担风险的原则,建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。 ④美国溢油责任信托基金文件《Oil Spill Liability Trust Fund (OSLTF) Funding for Oil Spills》。 ⑤ 世 界 银 行《按 图 表 法 衡 量 的 人 均 国 民 总 收 入(GNI)》(现 价 美 元)(https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GNP.PCAP. CD?name_desc=true&view=map)。 ⑥油污司法解释第九条 船舶油污损害赔偿范围包括 :(一)为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用,以及 预防措施造成的进一步灭失或者损害 ;( 二 ) 船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失 ;( 三 ) 因油 污造成环境损害所引起的收入损失 ;(四)对受污染的环境已采取或将要采取合理恢复措施的费用。 ⑦见国际油污基金秘书处 2014 年秋季会议文件 IOPC-OCT14-3-8-1。
On the Revision of the Regulations on Levy and Use of the Chinese Ship-source
Oil Pollution Compensation Fund ZHOU Fangzhen ZHU Yiyi
(The Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Fund Centre, Shanghai 20082, China) Abstract:Aiming at the institutional problems found in the claims settlement work of China's ship oil pollution compensation fund, this paper analyzes the problems. By learning from Chinese trial practice and the experience of similar funds in foreign countries, we put forward some practical solutions to the above mentioned problems. Based on the principle of balancing efficiency and fairness, we make proposals to revise The Regulations on Levy and Use of the Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Fund that regulate the claims work of Chinese Ship-source Oil Pollution. Key words:oil pollution funds; The Regulations on Levy and Use of the Chinese Ship-source Oil Pollution Compensation Fund; revision proposals




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